El debate internacional sobre la gestión de los flujos migratorios calificados*

Ileana Sorolla**

La gestión de los flujos migratorios calificados se presenta como uno de los temas globales de la agenda migratoria internacional. La inmigración calificada se ha convertido en un recurso estratégico que tributa a una mayor competitividad internacional, en una época en que el acceso al conocimiento y a la innovación tecnológica se concibe como un recurso crítico limitante del desarrollo. El debate en torno al tema se enfoca a partir del análisis de las políticas y regulaciones migratorias que se implementan, según sea la concepción sobre el papel de la ciencia, la educación y los recursos humanos calificados en las estrategias de desarrollo nacionales. A propósito de la repercusión de las modificaciones en la política migratoria cubana, reproducimos en La pupila insomne este artículo de la doctora Ileana Sorolla, directora del Centro de Estudios de Migraciones Internacionales de la Universidad de La Habana, publicado en 2011.

Las migraciones internacionales tienen sus raíces en la historia misma de la humanidad y han marcado la conformación de los rasgos actuales de múltiples naciones. A pesar de que en los volúmenes y composición de los flujos migratorios internacionales han predominado los trabajadores no especializados, los migrantes calificados han sido protagonistas de esos procesos en todas las épocas, dejando su mejor impronta en la educación, la cultura y las ciencias.

Con el advenimiento del siglo XXI, la tendencia al aumento de la calificación profesional de los migrantes se ha ido desplazando paulatinamente al centro del interés internacional, una vez que la inmigración calificada se ha convertido en un recurso estratégico que tributa a una mayor competitividad internacional, en una época en que el acceso al conocimiento y a la innovación tecnológica se concibe como un recurso crítico limitante del desarrollo. Ello induce a considerar la gestión de los flujos migratorios calificados como uno de los temas globales de la agenda migratoria internacional.

El actual comportamiento de los flujos migratorios internacionales se explica desde diferentes perspectivas teóricas, cada una de las cuales proveen de argumentos que resultan esenciales para entender tanto la expresión nacional, como el ambiente global en que se produce la migración de recursos humanos calificados (RHC) (1), y los marcos generales en que se ubican las diversas posiciones en el debate sobre su gestión.

La teoría de la Nueva Economía de la Migración Laboral (Stark, 1985: 173-178) apunta que las decisiones migratorias no son tomadas por actores individuales, sino dentro de estrategias colectivas, ya sean familiares, comunitarias o de grupos sociales, dirigidas a disminuir los riesgos de la pobreza y los bajos ingresos a través de la migración laboral. En ese sentido, resalta el papel de las remesas y los salarios como factores compulsores de la emigración, y la búsqueda de una mayor calificación individual que potencie las opciones laborales y migratorias, como un paso más dentro de esa estrategia (Clemens, 2009:21).

Según la teoría de la causasión acumulativa, la migración internacional tiende a reproducirse a sí misma, debido a que cada acto migratorio altera el contexto social en el que se produce, por lo que las subsiguientes decisiones migratorias que habrían de ser tomadas en ese mismo contexto se vuelven más probables. Así se explica que la migración sea expresión de la expansión de las redes migratorias, de la distribución regional del capital humano, del valor social del trabajo y de la estructura de la producción (Massey, 1990: 3-26).

Por su parte, la teoría de los mercados laborales segmentados (o del Mercado dual de trabajo) (Piore, 1979; Zolberg, 1999:84, Massey, 1999:37-40) explica que las migraciones no se producen bajo el efecto de factores de expulsión, sino por la influencia de atracción de los países receptores, relacionada con las características de la demanda laboral, inherente a las estructuras económicas de los países desarrollados, que se refleja en la preferencia por la calificación y en la polarización laboral de los inmigrantes.

La teoría de los sistemas mundiales (Massey, 1999: 39-43; Petras, 1981: 157-195) aporta cómo los mismos procesos económicos capitalistas que globalizan la producción, el mercado, el comercio y los patrones de consumo, junto al desarrollo del transporte, la expansión de las conexiones ideológicas y culturales a través de los medios de comunicación masiva, crean flujos migratorios desde los “países periféricos” y simultáneamente los atraen hacia los “países centrales”.

Desde el enfoque histórico-estructural (Álvarez, 2005: 30-31), el papel de la expansión global del capitalismo en la profundización de las desigualdades entre países y regiones en diferentes posiciones de la estructura geopolítica mundial, explica las migraciones desde los países más pobres. Sus consecuencias se resumen en las siguientes condiciones:

“El momento en que se abre este debate está caracterizado por enormes desafíos para la humanidad: la pobreza, la marginación, el crecimiento poblacional, las migraciones humanas, la urbanización incontrolada, el deterioro ambiental, la insuficiencia en la producción de alimentos, la violencia, la drogadicción, las enfermedades emergentes (SIDA) y re-emergentes (cólera). Son problemas que no tienen fronteras…Tampoco tendrán solución si no partimos de reconocer que hay un problema común en la base de todos ellos: la concentración de la riqueza… Partimos así, del principio de que la verdadera tarea es ponerle un freno al proceso compuesto de concentración de recursos y marginación de personas, y que el éxito en esta tarea requiere soluciones colectivas.” (Lage, 2001:11)

Sin embargo, cuando se observa ese proceso, se evidencia que no solo responde a la concentración de la riqueza, sino que se relaciona con la concentración y privatización del conocimiento, asociado a la adquisición de inmigración calificada. Las diferencias y contradicciones que contribuye a reproducir en los niveles de desarrollo económico y humano, se hacen perceptibles en otros órdenes, que afectan las condiciones de desarrollo científico y propician la emigración de RHC, como las carencias en los sistemas educativos,
en la capacidad de Investigación, Innovación y Desarrollo (I+i+D) y en el acceso a conocimientos y tecnología. Al mismo tiempo, los obstáculos al desarrollo de la ciencia y la tecnología provocan el estancamiento del desarrollo económico y humano en los países emisores, lo que cierra un ciclo de profundización de la brecha, que agudiza los factores que propician las migraciones calificadas.

Entre 1990 y 2007, la emigración mundial de RHC se duplicó de 12.5 a 25.9 millones, manifestándose en la mayoría de los países: en 81 los emigrados calificados constituyen el 15% del total de la población con formación universitaria y en 34 supera el tercio. La expansión del fenómeno se acompañó de una intensa orientación hacia las siete naciones más industrializadas, que concentran alrededor del 90% de las personas ocupadas en actividades científicas y tecnológicas en el mundo y una proporción similar de la producción científica mundial (SELA, 2009; Banco Mundial, 2005; Lage, 2002).

El problema así planteado, confronta a los países emisores con varios dilemas relacionados con

– la desventaja en el desarrollo económico y humano, que propicia la emigración de RHC, cuya contribución es necesaria para superar tal desventaja;

– las necesidades de desarrollo y las exigencias actuales de los procesos de I+i+D, que implican la movilidad internacional de RHC;

– y la formación y preservación de RHC, con necesidades e intereses propios,
que los convierten en potenciales migrantes internacionales.

A tono con esa situación, la Conferencia Mundial sobre la Ciencia para el Siglo XXI, convocada en Hungría por la UNESCO con el tema Un nuevo Compromiso, La ciencia al servicio del desarrollo, discutió la necesidad de hacer corresponder la educación y las actividades científicas con las exigencias del desarrollo nacional y resaltó la importancia de coordinar los esfuerzos internacionales para garantizar la formación del personal científico de los países en desarrollo, sin limitar su movilidad internacional y teniendo en cuenta la
emigración. La Declaración sobre la Ciencia y el Uso del Saber Científico, conocida también como Declaración de Budapest y el Programa en Pro de la Ciencia: Marco General de Acción (UNESCO, 1999), que fueron aprobados en esa Conferencia, establecen que “…es particularmente importante ayudar a los pequeños Estados y los países menos adelantados a crear una masa crítica de investigación nacional en ciencias mediante la cooperación regional e internacional. La existencia de estructuras científicas, como las universidades, es un elemento esencial para la capacitación del personal en su propio país, con miras a una carrera profesional ulterior en él. Mediante estos y otros esfuerzos se deberán crear condiciones que contribuyan a reducir el éxodo de profesionales o a invertir esa tendencia.” (UNESCO,1999: 7)

Las alternativas de soluciones, fundamentalmente promovidas por los países receptores, hacen énfasis en programas de intercambio académico, en la creación de fondos para la cooperación en ciencia y educación y en la eliminación de barreras a la movilidad cadémica, que contribuyen a la formación de RHC en los países de menor desarrollo, a la vez que ponen a disposición de las instituciones receptoras los avances científicos y los mejores talentos de los países beneficiarios. En cuanto a los organismos internacionales, argumentan la necesidad de políticas que propicien la contribución de los RHC emigrados al desarrollo de los países emisores, y en ese sentido gestionan programas de retorno con enfoques regionales y nacionales.

En repuesta, desde la posición de los países emisores más afectados se denuncian las políticas de “robo de cerebros” (Castro Díaz-Balart, 1991; Kabunda, 2003; Castro Ruz, 2007; Nguyen, 2006), entendidas como un conjunto de medidas especialmente concebidas y articuladas para la adquisición de RHC, mediante la combinación de regulaciones inmigratorias preferenciales con programas de atracción y retención de esa inmigración en el país receptor. Las soluciones se reclaman a partir de concepciones ético políticas y de estrategias nacionales centradas en el papel de la ciencia y del capital humano como factores de desarrollo, y se enfatiza en la necesidad de modelos de relaciones internacionales basados en una cooperación, que promueva la democratización del acceso al
conocimiento, a la vez que provea de alternativas para revertir los impactos de la emigración de RHC sobre las posibilidades de desarrollo de países y regiones emisoras: “La democratización económica y las nuevas exploraciones tecnocientíficas que la acompañen son indisociables de posturas políticas e ideológicas distintas a las que hasta hoy son hegemónicas” (Albornoz, 2001:3).

De tal forma, hoy la globalización del capital y del mercado de trabajo, la internacionalización de la producción de bienes, servicios y conocimientos, globalizan también las migraciones hacia los grandes polos de atracción, concebida la calificación como criterio de admisión, generando flujos transnacionales cada vez más circulares, en los que las necesidades, intereses, oportunidades y decisiones individuales de los migrantes quedan sujetas a la influencia de múltiples actores y factores, nacionales e internacionales, públicos y privados, que reclaman políticas que respondan a la creciente complejización del fenómeno, tanto a nivel global, como a escala nacional. Sin embargo, si bien la gestión de los flujos migratorios calificados involucra a diferentes actores, concierne esencialmente al estado, en tanto la formulación de políticas, legislaciones y regulaciones migratorias y administrativas sobre la movilidad a través de las fronteras nacionales y los criterios de extranjería involucran esencialmente varias de sus funciones. Al mismo tiempo, en la medida en que la migración internacional tiene un valor social múltiple, por razones económicas, políticas, culturales y de seguridad, y por el lugar creciente que ocupa en la vida cotidiana, las decisiones sobre su gestión se relacionan con el ejercicio de la soberanía y con los deberes que le atañen al estado en cuanto al desarrollo del país y al bienestar de los ciudadanos. Así, el debate sobre la gestión de los flujos migratorios calificados se enfoca según sea la concepción sobre el papel de la ciencia y la educación en las estrategias de desarrollo nacionales y la actitud ante la relación migración-desarrollo bajo diferentes modelos socio-económicos.

Las soluciones: entre el “robo de cerebros” y la “contribución de las diásporas al desarrollo”.

El análisis de las soluciones a la gestión de los flujos migratorios calificados en diferentes escenarios, muestra que oscilan entre el sostenido aumento de medidas dirigidas a la atracción y retención, cuya intencionalidad valida la utilización del término “robo de cerebros” y los programas para la llamada “contribución de las diásporas al desarrollo”.

La División de Asuntos Económicos y Sociales (DAES) de la ONU realiza periódicamente una encuesta que recoge las opiniones de las autoridades responsables de formular políticas respecto al comportamiento de la inmigración en sus respectivos países y las intensiones en relación con su control. Los resultados de la encuesta aplicada en el 2007 muestran el predominio de la admisión de inmigración calificada, tanto permanente, como temporal: el 92% de los países en desarrollo y todos los países desarrollados estaban abiertos a los inmigrantes temporales calificados. En el caso de la actitud hacia los inmigrantes calificados permanentes, las cifras fueron del 62% entre los países en desarrollo y del 93% entre los desarrollados (PNUD, 2009: 38).

En el caso de Estados Unidos, el país está inmerso en un debate sobre la necesidad de una reforma inmigratoria, en el cual los temas de la inmigración calificada no son centrales, dada su reconocida ventaja internacional en la atracción de este tipo de inmigración, respaldada por una legislación, que ha asumido desde sus orígenes el criterio de selectividad en la admisión, reflejado en un sistema de cuotas, que favorece el acceso a visas de residentes temporales y a la residencia permanente a personas de elevada calificación profesional y científica, con contrato laboral o beneficiarias de becas de estudio o investigación (Zolberg, 1999: 74-79, Martín, 2008: 285-297; DHS, 2010).

Una de las principales fuentes de inmigración calificada de los Estados Unidos son los estudiantes de nivel de postgrado y los que obtienen títulos de doctorado, que extienden su estancia en el país o deciden radicarse permanentemente. En 2006, el 36% de los doctorados en ciencias e ingenierías se concedieron a extranjeros, de los cuales el 86% poseía visas temporales y el 14% era residente (NSB, 2003). Entre los doctores africanos, la intención de mantenerse en Estados Unidos después de su graduación supera el 50% y en el caso de los profesionales con formación postgraduada el 60%. Sin embargo, los índices de no retorno al país de origen son elevados también entre profesionales de países de reconocido desarrollo científico: el 73% de los doctores en ingenierías procedentes del Reino Unido decide quedarse, en las ciencias biológicas la cifra es de alrededor del 65% y de un 60% en las ciencias físico-matemáticas (Gupa, 2003; NSF, 2006). Al mismo tiempo, pocos estudiantes de doctorado o doctores estadounidenses se radican en el exterior, cifra que se
calcula en un 3% (Burelli, 2004).

No obstante, el impacto potencial de la tendencia a la emigración de RHC, especialmente de personal científico y de doctores, son sistemáticamente analizados en diferentes escenarios y en informes emitidos por la National Science Foundation, que registran el omportamiento de factores como la edad y las perspectivas de retiros entre la población de científicos e ingenieros, el número de graduados de educación superior, el crecimiento del empleo científico, y el atractivo de los Estados Unidos para estudiantes e investigadores extranjeros en un marco de competencia internacional (NSB, 2003).

La preocupación por prevenir el éxodo de RHC y la necesidad de mantener un alto nivel en los factores de atracción, hacen que se fomente la excelencia académica y el financiamiento a la investigación y la educación superior tanto por el sector privado, como por el estado (NSB, 2003a). Ello se observa en la creación de un variado sistema de becas, fundaciones y fondos para la investigación, algunos de ellos con una marcada intensión preventiva. Así, por ejemplo, con el propósito explícito de disminuir la emigración de personal altamente calificado hacia otros estados, el Gobernador de Virginia Occidental lanzó en el 2008 el
Research Trust Fund (BIOD, 2009), que adjudica 50 millones de dólares para investigaciones en las áreas de energía, biotecnología, biomedicina, tecnología de los materiales, investigaciones medioambientales y el desarrollo de tecnologías de identificación en la Universidad de West Virginia y en la Universidad Marshall. Otras acciones, como la creación de parques tecnológicos al estilo de Silicon Valley y de proyectos como el Sea Code, la llamada “factoría del software”, están diseñados eminentemente para la atracción de innovadores e investigadores en áreas de alta demanda, procedentes de todo el mundo. Como resultado, Estados Unidos adquiere un potencial científico altamente calificado a través de la inmigración, que lo ubica como el principal país receptor, con el 55% del total mundial (CIA, 2001: 30).

En otro escenario, la posición de la Unión Europea (UE) ante el tema se enmarca en la Estrategia de Lisboa, que propuso elevar la competitividad internacional de su economía basada en el conocimiento. En ese marco estratégico, la inmigración calificada procedente de países no comunitarios se concibe como un recurso de alta demanda, calculada en alrededor de 700 mil investigadores para el año 2012. Sin embargo, las diferencias en los resultados de atracción de ese tipo de inmigración se perciben a nivel nacional y comunitario: países como Bélgica, Luxemburgo, Irlanda, y Suecia cuentan con un 50% de su fuerza de trabajo inmigrante altamente calificada, mientras a nivel comunitario sólo alcanza un 1,7%, lo que ubica a la UE en desventaja con respecto a Estados Unidos y Canadá, donde la inmigración calificada representa el 3% y el 7% de la fuerza de trabajo inmigrante (Shaaper, 2006: 135-179; Collett, 2008).

Ante la necesidad de una gestión de los flujos calificados que proporcione una posición más ventajosa en el acceso a inmigración calificada y el logro de los objetivos estratégicos previstos, la UE ha diseñado un esquema de atracción-retención que integra la apertura internacional de los sistemas de educación europeos mediante programas de becas con énfasis en los estudiantes de postgrado y doctores, la eliminación de barreras a la movilidad hacia y dentro del Continente de RHC extracomunitarios (CE, 2004), y medidas inmigratorias que garanticen su implementación.

Uno de los primeros pasos, fue la aprobación en 1999 del Acuerdo de Bologna (CE, 2010), que previó la creación de un Área Europea de Educación Superior (EHEA) para el año 2010, junto a un Área Europea de Investigación (ERA) y un Área Cultural Común (ECA). El llamado desde entonces Espacio de Bologna, al que se han sumado todos los Estados Miembros de la UE y otros como Rusia, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda (CE, 2004), se basa en la homogenización curricular del sistema de educación superior en tres niveles: grado, master y doctorado. Por una parte, los elevados requisitos que establece implican una nueva vía de exclusión, pues discriminan a universidades
que no califican en los estándares de calidad exigidos y por otra, elimina el obstáculo a la inmigración calificada relacionado con la homologación de títulos.

En el 2005 se creó el Programa Erasmus Mundus, que otorga becas para graduados, cursos de maestría y becas de docencia e investigación a académicos no comunitarios, con incentivos adicionales como el otorgamiento de la ciudadanía a aquellos que alcancen los máximos resultados. A su vez, dispone de becas para que graduados de la UE estudien en terceros países y para que profesores europeos impartan docencia en el exterior. La estrategia del Programa ha sido fortalecer la imagen de las universidades europeas como un destino de excelencia en materia educativa y ha sido periódicamente reevaluada con vistas a elevar su efectividad, pues encuestas realizadas a extranjeros beneficiarios indican que perciben a Europa más como un destino para estudios sobre cultura y arte, que para la ciencia, ingeniería y medicina (CE, 2006).

Existen otros programas con diseño regional para Norteamérica, como UE- USA y UE-Canadá, para Asia los programas Asia-Link, UE-India y Vulcanus para Japón, el Programa ALFA para Latinoamérica y el Programa EDULINK (ACP, 2008), concebido como una red para la cooperación entre instituciones académicas de 15 estados de la UE y los países del grupo África, Caribe, Pacífico (ACP). Como resultado de esta Estrategia, en sus primeros cinco años se logró un crecimiento promedio anual del 17,9% en la atracción de estudiantes
extracomunitarios de nivel de postgrado (CE, 2006).

Las regulaciones migratorias preferenciales, previstas en el marco de la llamada armonización europea¨ en cuestiones de inmigración (Sorolla, 2008: 49-51), incluyen la creación de un permiso de trabajo único, la llamada Tarjeta Azul, que facilitaría la entrada y circulación de inmigrantes calificados en la UE. Los requisitos para su otorgamiento garantizan la calidad en la selección mediante la presentación de un título reconocido en la UE y la certificación de tres años o más de experiencia profesional previa; la certificación de un contrato de trabajo por un mínimo de un año, concertado desde el país emisor, garantiza que la inmigración responda a demandas concretas del mercado laboral; dispone condiciones de inserción que favorecen la retención, pues presupone la reunificación familiar inmediata y el derecho al empleo para la pareja, y aunque no otorga la residencia permanente, es válida por dos años, luego de los cuales el beneficiario podrá buscar empleo y trabajar en cualquier otro país de la UE, sin necesidad de someterse a un nuevo proceso (Collete, 2008).

Así, la implantación de esta medida inmigratoria, junto a la homologación de títulos, elimina importantes barreras a la inmigración calificada, que junto al diseño de los programas académicos, crean las condiciones idóneas para potenciar el “robo de cerebros” desde Europa.

En el Reino Unido, Australia, Canadá y Nueva Zelanda, la admisión de inmigrantes se implementa mediante una escala de puntos que privilegia características de calificación como la educación, el oficio, la competencia lingüística en el idioma del país receptor y la edad, en relación con un sistema de cuotas por profesión y ocupación definidas como de alta demanda (Pampillón, 2007; Sorolla, 2008).

El Reino Unido se convirtió en uno de los países líderes en atracción de inmigración calificada sobre una plataforma que integra programas académicos con la reforma del sistema inmigratorio. A partir del 2002 implementó el Programa para Migrantes Altamente Calificados (Highly Skilled Migrant Program) y en 2003 lanzó un programa de becas de doctorado para doctorantes de la India, China, Rusia y de los países en desarrollo, al tiempo que admitió que los estudiantes de ciencias, tecnología, ingeniería y matemática prorrogaran su estancia hasta 12 meses por contratos de trabajo en el Reino Unido. A inicios del 2008, creó la Agencia Fronteriza del Reino Unido (UK Border Agency), la cual concentró más de 80 regulaciones migratorias diferentes, relativas a la inmigración laboral, la calificada y la de estudiantes en las Reglas generales para los migrantes altamente calificados (General Highly Skilled Migrant Rules), que permiten el ingreso al país de personas altamente calificadas, aun sin una oferta de trabajo previa. (Nienmann,106 -130)

Luego de la aprobación de la Ley de Inmigración, que eliminó en la década del sesenta las barreras raciales que restringían el ingreso, Canadá ha mantenido un amplio programa de admisiones de inmigrantes calificados, regido a partir de los setenta por el mismo principio de una escala de puntos y ocupaciones prioritarias (Gutiérrez, 2008; 2010). Por su parte, el sistema que aplica Australia, país históricamente receptor de inmigración, es similar y altamente selectivo desde 1970 (Nuez, 2008).

En el caso de Japón, tradicionalmente reticente a la inmigración, desde 1990 comenzó también a aplicar medidas para el rescate de japoneses emigrados y descendientes, y estableció un sistema de becas para la atracción de estudiantes extranjeros (Fernández, 2008).

El aumento de la emigración calificada sudafricana (ECOSOC, 2006) se ha tratado de compensar mediante el Programa de Crecimiento Acelerado y Compartido para el Sur de África (Accelerated and Shared Growth Initiative for South Africa, ASGISA) y la Iniciativa Conjunta para la Adquisición Prioritaria de Mano de Obra Calificada (Joint Initiative on Priority Skills Acquisition, JIPSA), pero el análisis de sus resultados concluye que no han sido suficientemente eficaces, dada la actitud de rechazo hacia la inmigración, la existencia de elevados requisitos para la obtención de empleos y las aun reducidas cuotas de visas por
sectores, indicando la necesidad de flexibilizar los trámites inmigratorios y de priorizar la atracción de profesores, empresarios y enfermeras, ocupaciones afectadas por la migración (Tebeje, 2005).

En el caso de Cuba, la posición con respecto a la preservación de los RHC (2), recogida en su política y regulaciones migratorias, está determinada por una concepción del desarrollo sustentada en la educación y por un modelo de desarrollo impulsado por la integración de lo económico y lo social, sobre la base de la formación del capital humano.

El 15 de enero de 1960, aún antes de la Campaña de Alfabetización, ya Fidel Castro aseguraba que la ciencia ocuparía un lugar importante dentro de los planes de transformación del país (FANJNH, 2010). El concepto de capital humano asumido, se ha definido en una dimensión humana y ética: “capital humano implica no solo conocimientos, sino también y muy especialmente, conciencia, ética, solidaridad, sentimientos verdaderamente humanos, espíritu de sacrificio, heroísmo y la capacidad de hacer mucho con muy poco” (Castro Ruz, 2005a), y en su valor estratégico para el futuro del país: “el capital humano no es producto no renovable; es renovable, pero además multiplicable … el capital humano es o avanza aceleradamente para ser el más importante del país, por
encima de casi todos los demás juntos…” (Castro Ruz, 2005b).

Las prioridades otorgadas en ese modelo a las esferas de la cultura, la educación y la ciencia, se han expresado tanto en los niveles alcanzados (ONE, 2008), como en la conformación de una cultura científica nacional, que se expresa con las siguientes características:

“… en una cierta mentalidad y estructura de valores entre los profesionales, en particular los vinculados al campo científico – técnico, donde el sentido de responsabilidad social se haya ampliamente extendido. Existe una percepción ético política del trabajo científico que incluye la clara concepción de que el mismo se realiza, sobre todo, para satisfacer las necesidades del desarrollo social y la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos. Esa
percepción es compartida por los actores involucrados en los procesos científico tecnológicos y de innovación y tiene sus raíces en las transformaciones sociales que el país ha vivido y la ideología revolucionaria que lo ha conducido.” (Núñez, 2008)

Desde otro ángulo, la política y legislación migratoria cubana ha estado signada por el lugar que ha ocupado el tema migratorio dentro del conflicto bilateral con Estados Unidos y su utilización como instrumento de política exterior de los gobiernos estadounidenses para promover la destabilización interna del país. Solo para Cuba, Estados Unidos ha implementado cinco programas diferentes de inmigración regular (Castro Mariño, 2009: 52-70), que le atribuyen la capacidad de selección de las características preferenciales de elegibilidad para el otorgamiento de visados, según sus intereses. Esos programas se aplican simultáneamente con la llamada Ley de Ajuste Cubano (USC, 1966), y con otras
regulaciones administrativas, que se articulan en una política inmigratoria, cuyo efecto es un estímulo a la emigración. Una de ellas, aprobada en 2006 y orientada a alentar el éxodo de personal de la salud cubano, establece la posibilidad de “…utilizar la potestad de parole en favor de personal médico cubano que se encuentre en una misión gubernamental en un tercer país y tome la decisión de desertar. Esta política beneficiará también a la familia de estos profesionales” (DHS, 2006). Este tipo de medida, que se convierte en una acción para el entorpecimiento y desacreditación de los programas de cooperación médica cubana con terceros países, politiza la cuestión migratoria según los propósitos de la política estadounidense hacia Cuba, por lo que supera el carácter selectivo del “robo de cerebros”.

Por otra parte, el mayor asentamiento de emigrados cubanos radica en Estados Unidos (3) y transita por cambios en su composición y actitud, tendientes a favorecer las relaciones normales con el país de origen. Sin embargo, desde enero de 1959, en su actividad y representación política ha predominado el interés por subvertir el sistema político cubano desde dentro, y ha ejercido influencia a favor de los cursos de política exterior de Estados Unidos más adversos a Cuba (Arboleya, 2000).

Estos factores de conjunto tributan a la comprensión del lugar que ocupa el estado de las relaciones Cuba-Estados Unidos en las consideraciones de seguridad que priman en el diseño y aplicación de la política y regulaciones migratorias cubanas y de su actitud ante la preservación de los RHC.

La gestión de flujos migratorios calificados por los estados que conciben la fuerza de trabajo calificada como capital humano esencial para el desarrollo, responde a diferentes estrategias de preservación y retención de científicos, profesionales y técnicos.

Las políticas de preservación presuponen el diseño de estrategias para el aumento de la capacidad de actividad científica y formación de profesionales en los países emisores, la adecuación del diseño curricular a la medida de las condiciones y necesidades nacionales y locales, las mejoras de las condiciones de trabajo y vida, junto a las limitaciones al reclutamiento internacional y su control por los estados y gobiernos.

En el caso de las limitaciones al reclutamiento internacional, se han aplicado fundamentalmente a favor de la preservación de los profesionales de la salud. Varias ONGs, como la World Medical Association (WMA, 2003), junto a la OIM y la OIT, han exhortado a los empleadores de países receptores a no informar sobre la demanda de empleos en ese sector y a elevar sus capacidades de formación de este tipo de profesionales para disminuir la inmigración; y a los países emisores a exigir el pago de alguna forma de compensación, indicando que las políticas requieren de la cooperación de los países receptores. Sin embargo, estas iniciativas no han tenido un impacto real, pues la magnitud internacional de la emigración en el sector de la salud y sus efectos sobre los países afectados le ha adjudicado el calificativo de “flujo fatal” (Clemens, 2009).

En cuanto a la indemnización a los países emisores por los gastos en la educación de los RHC emigrados, solo hemos encontrado referencia a la posición del Reino Unido con respecto a los profesionales de la salud: el Servicio Nacional de Salud Británico (British National Health Service), por ejemplo, ha adoptado en su Código de Prácticas para el Reclutamiento Internacional (BNHS, 2007) el principio de la limitación de información sobre empleos en el Reino Unido y el Comité Selecto de Ciencia y Tecnología (Select Committee on Science and Technology) de la Cámara de los Comunes ha establecido que “en casos en que haya una clara evidencia de drenaje de cerebros de científicos, investigadores o profesionales de la salud de países en desarrollo hacia el Reino Unido, el
Gobierno del Reino Unido deberá tomar las provisiones necesarias para la compensación directa por la pérdida de capacidades en un sector relevante” (UKP, 2004).

Por su parte, las restricciones a la movilidad internacional se aplican a través de varias medidas, que abarcan desde limitaciones formales a la salida del país de la población o de un sector de ella, hasta barreras arancelarias y requisitos administrativos. Siete países del mundo aplican restricciones formales a la salida (la República Popular Democrática de Corea, China, Eritrea, Irán, Myanmar, Cuba y Uzbekistán); veinte países restringen la salida de las mujeres, entre ellos Myanmar, Arabia Saudita y Swazilandia; mientras que ocho aplican restricciones específicas de edad, vinculadas fundamentalmente al cumplimiento del servicio militar. (PNUD, 2009: 36-45)

La restricción de la emigración ha sido criticada como solución ineficaz, ya que la emigración calificada en sí misma resulta una consecuencia y la restricción de esos flujos no enfrenta las causas que los propician (Clemens 2009; Pellegrino, 2004), a la vez que incita a la migración irregular, creando condiciones que son aprovechadas por el tráfico de personas (OIM, 2009).

La imposición de elevados precios a la tramitación de documentación migratoria es otra vía para la restricción de la emigración, que se aplica por diferentes estados: en 14 países el arancel para obtener legalmente un pasaporte es superior al 10% del ingreso anual per cápita (PNUD, 2009; OIM, 2008, 2009).

En otros casos, se aplica un impuesto de emigración a los trabajadores altamente calificados. Cuando la formación universitaria es financiada por el estado (por beca o por tener un sistema de educación pública gratuita), varios gobiernos implementan medidas tributarias que exigen la retribución del costo de los estudios. Cuando el estudiante viaja con una beca, se exige que deje nombrado un codeudor, el cual asumirá el pago de los costos de educación establecidos en caso de que el becario no regrese al país. En Argentina, por ejemplo, los becarios del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CNICT) hacen un compromiso de retornar y permanecer por lo menos durante dos años en el país. A los que violan su compromiso, se les exige la devolución del importe de la beca (Pellegrino, 2004).

Otro tipo de soluciones a la gestión de los flujos migratorios calificados se centra en el retorno o rescate de talentos, que se puede producir en diferentes dimensiones: política o cultural (preservación de la identidad cultural e interés por participar en el desarrollo del país), económica (a través de inversiones, la creación de empresas y la transferencia de recursos al país de origen), o física (vinculando acciones entre países de origen y de destino o por el regreso definitivo al país de origen) (OIM, 2006:16).

Las acciones promovidas por los organismos del sistema de las Naciones Unidas, ponen énfasis en convertir a las diásporas en agentes propiciadores del desarrollo en los países emisores, entendidas aquellas como “las poblaciones de emigrados asentados de forma permanente en el exterior, las segundas generaciones y descendientes y las personas que han adquirido la ciudadanía de sus países de recepción, pero aun continúan deseando apoyar el desarrollo de sus países de origen” (OIM, 2006:30).

Los programas aplicados se basan en la integración de los emigrados en los países receptores, al tiempo que se les estimula a acciones de apoyo a sus países de origen, mediante la posibilidad de inversión en sectores de la economía y en áreas de la ciencia, la participación en programas docentes y proyectos de investigación en instituciones académicas del país emisor o en programas de desarrollo local. Bajo esa concepción, promueven diferentes iniciativas con el objetivo de fomentar el retorno físico o la participación virtual (OIM, 2008) de los RHC emigrados en la vida política, social, económica y científica de sus países.

Con una mayor atención al retorno físico asistido, a las particularidades de las regiones y países emisores y a las propias características de los grupos de emigrados, se han creado los Programas Transferencia de conocimientos a través de nacionales emigrados (“Transfer of Knowledge Through Expatriate Nationals Program”) (ONU, 2009), el Programa de retorno temporal de nacionales calificados (OIM, 2008), el Programa Migración para el Desarrollo en África (MIDA) y Migración para el Desarrollo en Latinoamérica (MIDLA) (OIM; 2009 a). El retorno físico se estimula con facilidades inmigratorias combinadas con ofertas de
empleo, asistencia de integración, seguro médico y estímulos financieros, como pagos diferenciados de las prestaciones de seguridad social y la disminución de impuestos. Varios países europeos y latinoamericanos acumulan también experiencias propias de este tipo, que evidencian buenos resultados.

En general, con las políticas de retorno físico de profesionales se trata de favorecer el regreso voluntario de los emigrados con vistas a aprovechar sus posibilidades e intensiones de aporte al país, y al mismo tiempo garantizarles la oportunidad devolver a viajar, en una especie de migración circular. El obstáculo más reconocido para el avance de este tipo de políticas es su elevado costo, pues la consecuente movilidad requiere de erogaciones, tanto en transporte, como en tramitaciones migratorias que no favorecen tal “libre circulación” (OIM, 2008, 2009, PNUD, 2009). Por otra parte los resultados de aquellas medidas que presuponen un tratamiento tributario o de contratación diferenciado para estimular el retorno físico, han evidenciado otras dificultades asociadas a los mejores salarios y condiciones de trabajo y vida que esperan los profesionales emigrados como requisitos para su retorno.

El tema del fomento del retorno físico presenta obstáculos adicionales, relacionados con las legislaciones y regulaciones migratorias de los países receptores. Por ejemplo, en junio de 2007 el Senado de Estados Unidos analizó un proyecto de Ley para el Retorno de Talentos (“Return of Talent Act”), presentada por los Senadores Biden y Lugar, con el propósito de autorizar a los inmigrantes calificados que se encontraban en espera de la naturalización a regresar a su país para participar en actividades de reconstrucción, luego de conflictos armados o desastres naturales. La Ley establecería esa autorización por un periodo no mayor de 24 meses, siempre y cuando en el país de origen del inmigrante calificado se hubieran realizado operaciones de mantenimiento de paz por decisión del Consejo de Seguridad de la ONU en los últimos diez años, con participación de las Fuerzas Armadas de EUA, en el caso de que EUA hubiera estado involucrado en acciones militares en ese país, o en el caso de que el país hubiera sido beneficiario de fondos para la asistencia contra desastres, otorgados por la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID).

Aun con esas condiciones, el proyecto de Ley nunca fue aprobado (USC, 2007). Desde el ángulo del retorno político y cultural, se insiste en el papel que pueden desempeñar los grupos de emigrados como “agentes de cambio”, a través de la influencia a favor de un determinado curso de política exterior hacia el país de origen y mediante su participación en los procesos sociales y políticos en este último (OIM, 2006). Para ello, intentan conciliar los intereses de los migrantes con las prioridades y condiciones sociopolíticas y económicas de los países receptores y emisores (OIM, 2009) y recomiendan el apoyo financiero y de gestión de agencias internacionales para el desarrollo, como el caso de la USAID estadounidense.

A modo de conclusión, los retos.

La tendencia en la evolución de las políticas internacionales se orienta hacia el sostenido aumento del diseño y aplicación de regulaciones migratorias altamente selectivas y de medidas dirigidas a la atracción y retención de científicos, profesionales y técnicos, cuya intencionalidad valida la utilización del término de robo de cerebros. En ese marco, las soluciones que se limitan al fomento del intercambio académico, a la creación de fondos para la cooperación en ciencia y educación y a programas para promover la contribución de los profesionales emigrados al desarrollo de sus países de origen, podrán contribuir a la formación de recursos humanos calificados y al consiguiente desarrollo científico en los
países emisores, mas no mitigarán las causas de la emigración calificada, ni sustituirán la pérdida del aporte directo y la creatividad de los hombres y mujeres ya formados, cuya pérdida creciente debilita el futuro político, económico, social y científico de sus países de origen.

Así, el estado actual del debate internacional sobre la gestión de los flujos migratorios calificados apunta a la necesidad de un compromiso internacional a favor de la mitigación y enfrentamiento a las causas de la emigración de RHC, asociadas a la polarización de la riqueza y la desigualdad. Mientras persista el modelo de relaciones internacionales predominante en condiciones de globalización neoliberal, que profundiza las diferencias y contradicciones entre países emisores y receptores, la emigración de RHC seguirá manifestándose, por lo que los países que incorporan a sus concepciones de desarrollo la formación y preservación del capital humano como principal recurso, habrán de encontrar
soluciones autóctonas a la gestión de los flujos calificados, adecuadas a las actuales necesidades de movilidad internacional y a sus propias particularidades, evoluciones históricas e intereses nacionales.

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1 A los efectos de este artículo, entendemos por Recursos Humanos Calificados a las personas con estudios de nivel universitario concluido, independientemente del sector o esfera de desempeño profesional. Incluimos, por tanto, a personal ocupado en actividades de ciencia, tecnología y educación, y también a profesionales y técnicos de otras áreas de la producción y los servicios.

2 El nivel educacional de los emigrados cubanos mayores de 15 años residentes en los estados pertenecientes a la OCDE es en un 40,8% secundario, un 35,1% pre-universitario y en un 23,9% universitario. Fuente: PNUD (2009), Informe sobre Desarrollo Humano 2009, Tablas de Indicadores, ww.hdr.undp.org/en/media/HDR_2009_ES_Indicators.pdf

3 Los estimados de población del Buró del Censo de EUA reportaban en 2007 un total de
1,611,478 personas de origen cubano, de ellas 983,147 nacidas fuera de EUA. Fuente: ACS 2007, Population Profiles: Cubans in US. www.factfinder.census.gov/servlet/IPTable?US&name=ACS_2007_1YR_G00_S0201&cubans

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*Publicado en “Estado actual del debate internacional sobre la gestión de los flujos migratorios calificados”. Cuadernos Turquinos, Revista cubano-turca de estudios latinoamericanos. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Programa Cuba, y del Centro de Estudios Latinoamericanos, Universidad de Ankara, Turquía. Vol.1, No.1, Enero-Diciembre 2011. ISSN RNPS 0610, pp.97-117.

**Dra.C.Ileana Sorolla Fernández. Profesora Titular, Investigadora Titular. Directora del Centro de Estudios de Migraciones Internacionales, Universidad de La Habana isorolla@rect.uh.cu