Países de la UE y Cuba: Lecciones del pasado

Santiago Pérez Benítez, Claudia Martínez Hernández[1]

La propia existencia del modelo cubano representa un desafío al  poder de las transnacionales y al orden global   impuesto por el Estado norteamericano y las principales potencias  de Europa Occidental. A este ordenamiento no le convienen Estados nacionales que negocien de manera enérgica  con las transnacionales; manifiesten posturas ideológicas alternativas; denuncien  y traten de modificar el orden  establecido, al tiempo que se hayan mostrado capaces de conservar el poder interno en su sociedad y diversificar sus relaciones externas. Cuba es un referente para los sectores latinoamericanos, europeos y  de otras sociedades del llamado tercer mundo, que deseen cambiar las reglas sistémicas  de las que se beneficia el capitalismo europeo.

Es por ello que ha existido, y seguirá existiendo, una estrategia de largo plazo del capitalismo global y de sus estados nacionales dominantes por derrocar, subvertir o erosionar, en la medida de lo posible,  al sistema de la isla por métodos o instrumentos económicos, diplomáticos, políticos, comunicacionales, ideológicos, subversivos, encubiertos y si es necesario, militares. Resulta impensable que  el gobierno norteamericano  o las potencias de la UE y la OTAN  dejen de buscar estos objetivos, incluso si se firmara a fines del año 2015 un Acuerdo de Cooperación y Diálogo Político entre la UE y Cuba, y si  se restablecieran las relaciones diplomáticas y se abrieran Embajadas en EEUU y en Cuba. Por causas estructurales, resulta prácticamente imposible que Washington o Bruselas actúen en y con  Cuba como lo hacen otros países capitalistas desarrollados, para no mencionar a los BRICS y el  resto de los países de la ONU,  que  respetan el status quo en la Isla.

Esta  generalidad, sin embargo,  no  explica los matices que han diferenciado las estrategias para tratar de derrocar o modificar al sistema cubano entre EEUU y la Unión Europea, ni los cambios que se han sucedido en las distintas coyunturas de las relaciones bilaterales de la isla  con estos actores.

A diferencia de las once administraciones norteamericanas que han intentado  hasta ahora derrocar al sistema cubano con el enfrentamiento directo,  el uso o empleo de la amenaza militar, la imposición del bloqueo económico y el aislamiento internacional; las principales potencias de Europa Occidental no han bloqueado ni amenazado militarmente a la Isla; han tenido relaciones diplomáticas “normales” con la Habana; han fomentado las relaciones económicas; han ofertado cooperación y posibilitado los intercambios con organismos cubanos. Sus Embajadas actúan en la Habana de manera legítima.

La  proyección europea diferente a la norteamericana se ha debido a múltiples factores:

• Los países de la UE han carecido del poder “duro” –militar y económico- para lograr cambiar la realidad cubana a través de amenazas militares o bloqueos económicos.
• La política hacia Cuba no ha sido un factor de incidencia en la política interna  en  los países de la UE (con excepción de España) como sí lo ha sido para Estados Unidos.
• La UE ha deseado marcar diferencias con EEUU  para reivindicar cuotas de autonomía en política exterior.
• Han tenido intereses económicos concretos aprovechando la ausencia de competidores norteamericanos en el mercado de la Isla.
• Persisten presiones de su sociedad civil donde han existido siempre simpatías por Cuba.
• En su lectura – más paciente y reflexiva que la norteamericana- la mejor manera de provocar los cambios  en Cuba ha sido la del “compromiso constructivo”, estrategia  que ya les dio resultado para la transformación  al capitalismo de  las élites y sociedades de los países  de Europa Oriental.
• Han partido de la premisa de que “una transición pacífica y acertada de Cuba hacia la economía de mercado” exige un papel de apoyo activo de la UE.

La  política de las principales potencias de la Unión Europea, y de ésta como entidad, ha sido injerencista y ha coincidido con Washington en el mantenimiento de la labor de subversión; trabajo de inteligencia; condenas en foros multilaterales; presiones diplomáticas, activismo de sus misiones en la Habana, entre otros instrumentos. En el diálogo político y demás encuentros con el gobierno, los europeos – con mucho mayor acceso hasta ahora que los norteamericanos-han tratado de obtener concesiones de la Habana en las áreas de “democracia” y “derechos humanos”, buscando obtener la legitimidad interna para los que perciben como  “agentes” del cambio sistémico en Cuba, y modificaciones a ordenamientos internos como el Código Penal, entre otros.

Por supuesto, la diferenciación de matices entre las estrategias de EEUU y las potencias europeas ha sido de utilidad para el gobierno cubano, que ha mantenido una proyección de enfrentamiento y a la vez de cooperación –según sea la coyuntura- con las instituciones de la UE y con los distintos gobiernos de España, Francia, Reino Unido, Alemania,  Italia y Holanda, principales países miembros   con los que la Habana ha mantenido nexos bilaterales.[2]

Estos países han  sido tradicionales fuentes de importación, tecnologías y créditos para Cuba; así como mercados para las exportaciones cubanas. Se han destacado, sobre todo después de los años noventa, como importantes emisores de turistas y fuentes de inversiones para la economía de la isla. De hecho, hoy ocupan el 24% del comercio exterior, el 24% de los emisores de turistas y el 60%  de los negocios conjuntos existentes. Desde el punto de vista político, la Europa Occidental ha representado un punto importante para la diversificación de las relaciones exteriores del país, sobre todo inmediatamente después de la caída del bloque socialista.

En los sesenta, pese a las presiones de EEUU, las relaciones bilaterales con los  estados mencionados  no se rompieron, y con conflictos y cooperación – guerra fría de por medio- se mantuvieron. En general las relaciones bilaterales hasta fines de los ochenta con estos países estuvieron marcadas por la permanencia de los  vínculos históricos y culturales; la preservación de los intereses económicos europeos en Cuba; determinada reticencia europea a la exigencia norteamericana de reducir los nexos con el país;  el apoyo a Cuba  en sectores de la sociedad europea; las políticas gubernamentales europeas  hacia  los países socialistas de Europa del Este y hacia América Latina, en cuyos contextos enmarcaban la estrategia hacia Cuba.

Por su parte, los principales temas que complejizaron las relaciones entre 1959 y 1989 fueron las nacionalizaciones realizadas en Cuba; las diferencias político-ideológicas de la guerra fría; el ingreso de Cuba al CAME y su apuesta por las relaciones con los países socialistas; el aumento de las regulaciones proteccionistas en el marco de la  integración europea; y el apoyo europeo a diferentes formas de provocaciones al Gobierno cubano, además de los conflictos en otras áreas del mundo y en foros multilaterales.

Otra variable clave para entender las políticas europeas en este período fue la percepción que fueron teniendo  en cada coyuntura histórica específica de la fortaleza interna y externa de la Revolución Cubana. Un período de  acercamiento, a juzgar por las visitas realizadas –algo que hoy parece repetirse- fue el de mediados de los ochenta, cuando era notoria la fortaleza interna y externa del modelo cubano. Por ejemplo,  en 1985 nos visitaron el Canciller francés Roland Dumas y   Giulio Andreotti, Ministro de Relaciones Exteriores de Italia.  En noviembre del 1986 nos visitó el Presidente del gobierno español Felipe González, repitiendo la visita que en 1978 había hecho Adolfo Suárez.

Sin embargo, después de la desintegración de la URSS y el surgimiento coyuntural  de un mundo unipolar, primó la percepción europea de la debilidad interna  y externa de Cuba,  lo que motivó el incremento de la presión, la  injerencia  en los asuntos internos y el endurecimiento de las posiciones diplomáticas en las negociaciones con la Habana. Fueron contadas las visitas de altos funcionarios europeos a nuestro país.

En marzo de 1989 Cuba presentó a la Comisión Europea sus objetivos de cooperación y propuso trabajar en la conclusión de un Acuerdo Marco que contribuyera a la formación de un entorno político jurídico más favorable y facilitara el establecimiento de un diálogo permanente entre ambas partes. Esto fue poco tiempo después de establecer relaciones diplomáticas con la entonces Comisión Económica Europea  en 1988.  Sin embargo, la Comisión no respondió a la propuesta formal cubana, quizás porque esperaban el colapso del sistema revolucionario como un escenario probable luego de la descomposición de la Unión Soviética.

Desde ese año y hasta la actualidad, Cuba no ha tenido un Acuerdo formal con la UE, a diferencia del resto de los países latinoamericanos. Ha sido una especie de tormentoso  sendero cíclico de 26 años donde ha habido etapas de  deterioro, otras  de distensión y momentos de  crisis. Paralelamente, las relaciones con los Estados miembros de la UE han reflejado, con los particularidades de cada uno y atendiendo a las distintas coyunturas nacionales,  los vaivenes de esta relación de conflicto-cooperación que ha existido entre Cuba y los países de la UE.

Grosso modo, pudieran señalarse las siguientes etapas:

• Desde 1989 hasta 1996. Se inicia el proceso de deterioro de las relaciones con la agudización de las contradicciones político-ideológicas como resultado de los cambios en el contexto internacional y la desaparición de la URSS. Se producen importantes conflictos de Cuba con los estados miembros por las crisis provocadas en las Embajadas europeas en la Habana,  y las acciones contra Cuba en la Comisión de Derechos Humanos en Ginebra y en el Parlamento Europeo. Sin embargo, tras los primeros resultados positivos de las medidas cubanas para superar el Periodo Especial, y los cambios realizados, se generó una percepción diferente hacia el país y se abrieron  perspectivas para la cooperación entre la UE y Cuba,  y un incremento de los nexos con los Estados miembros,  sobre todo con España, Francia e Italia. Se sucedieron importantes visitas mutuas y se incrementaron los vínculos económicos y empresariales. A fines de 1995 se realizó una importante visita de la troyka a Cuba con vista a desarrollar el diálogo político y se comenzó el proceso para una eventual negociación de un Acuerdo Marco. Todo ello, sin embargo,  se interrumpió con la provocación del 24 de febrero del 1996 que trajo consigo el derribo de las avionetas, la adopción de la Helms Burton en EEUU, y finalmente la adopción de la  Posición Común de la UE en diciembre de 1996, que plantea como objetivo de la política oficial de la UE el cambio de régimen en Cuba (lo denominaron “transición a la democracia pluralista”) y la supeditación de las acciones de la UE a los cambios internos que supuestamente debía hacer Cuba.
• Ciclo de 1997 hasta 2003. Etapa en la que se produjo el Entendimiento entre la UE y Estados Unidos (EEUU), y la aplicación de la Posición común, invocada con una gran frecuencia, lo que ocasionó un fuerte deterioro de las relaciones bilaterales. El tema Cuba se abordó con frecuencia en las Cumbres Trasatlánticas. Sin embargo, a partir del año 2000 se reiniciaron las visitas europeas a la Isla, incluyendo la del Canciller español, y varias visitas de altos funcionarios cubanos a capitales europeas. Fue clave la visita del Papa a Cuba en 1988. En Europa se apoyaron los reclamos de nuestro país para la devolución del niño Elián González. Como respuesta a los pedidos de 71 países de Asia, Caribe y Pacífico, el  10 de marzo del  2000 Cuba manifestó su interés en suscribir el acuerdo de los países ACP con la UE como vía de lograr un nexo formal con la Unión, pero ante los inaceptables condicionamientos de la contraparte europea tuvo que retirarse del mismo. A la altura de diciembre del 2001 una troyka europea viajó a la Habana para reanudar el diálogo político, que generó un ambiente de cierta distensión en los vínculos bilaterales. Además de con España, se destacaron los nexos en la etapa con los alemanes, sobre todo con los estados federales. El 24 de febrero del 2003, sobre la base de las peticiones de los países ACP y funcionarios de la Comisión, Cuba presentó en el Consejo de la UE su solicitud formal de adhesión al Acuerdo de Cotonú. La situación, sin embargo,  se enrareció rápidamente por las provocaciones realizadas en marzo en la Habana por la contrarrevolución interna y externa, en el contexto de las “celebraciones” en Washington por la “exitosa” campaña militar  en Irak, y el incremento de las amenazas para Cuba. Ante las acciones  de Cuba de encarcelar a 75 contrarrevolucionarios, la UE adoptó sanciones en junio del 2003 que volvieron a retrotraer las relaciones políticas con la UE a un punto crítico.
• Ciclo desde 2004 hasta la actualidad. Desde 2004 hasta 2008 las relaciones se encontraron deterioradas, a pesar de que a partir del 2005 se suspendieron, pero no eliminaron  las sanciones. A inicios de este período, como respuesta a las sanciones, la mayoría de las Embajadas estuvieron virtualmente “congeladas” en la Habana. Prácticamente no se realizaron visitas de alto nivel entre Cuba y Europa Occidental. La entrada en mayo del 2004 de los países exsocialistas de Europa del Este a la UE empeoró la correlación de fuerzas  a favor de los enemigos de la normalización con Cuba. A partir del 2008 se vislumbró, por tercera vez, el camino hacia determinada distensión de las relaciones, pues las sanciones fueron levantadas. Se reanudó el Diálogo Político Ministerial, aunque sesionó sólo en febrero del   Después de un dilatado período de reflexión del 2010 hasta el 2012, que se explica por la resistencia de varios Estados Miembros opuestos a la normalización, finalmente los europeos aprobaron directivas de negociación y, en la actualidad, por primera vez, desde abril del 2014 se está negociando un Acuerdo Marco de Cooperación y  Diálogo Político con Cuba  que, según la Alta Representante Federica Mogherini pudiera  firmarse para fines del 2015. En este período han visitado la Habana el Canciller español y por primera vez en muchos años, los Ministros de Relaciones Exteriores de Holanda, Italia, Francia, y el Presidente de este último país Francois Hollande. Ninguno se ha entrevistado con la contrarrevolución interna. También se han incrementado las visitas cubanas a Europa y los intercambios con varios funcionarios de los países miembros a distintos niveles. Se efectuó la VI Sesión de diálogo político ministerial en el 2015 y en el mes de junio se iniciará   un diálogo a nivel técnico sobre derechos humanos entre Cuba y la UE.

En cada uno de estos ciclos  los factores comunes  que más influyeron en el comportamiento de las políticas de la UE hacia Cuba  fueron:

• La percepción europea sobre la situación interna y externa de la Isla.
• El estado de las relaciones de los EEUU con Cuba y la política norteamericana.
• La posición de los gobiernos de los Estados Miembros más influyentes en la definición de la política de la UE hacia Cuba.

Estos factores se manifestaron de forma diferente en cada ciclo, en dependencia de las coyunturas del contexto internacional, regional y bilateral. Como se apuntó, la percepción europea sobre la situación interna y externa de Cuba fue clave en el deterioro de los nexos a inicios de los noventa y a partir de los primeros resultados económicos y los cambios introducidos en Cuba, en la distensión ocurrida  hacia 1994 y 1995. En  la actualidad ha influído en el cambio de políticas de la UE, el fortalecimiento interno de Cuba, de sus nexos externos, sobre todo con América Latina y demás actores del sistema internacional. Al mismo tiempo, los cambios generados por la actualización del modelo económico–ratificados por el VI Congreso del PCC en el 2011-   han promovido la percepción europea de que pueden ser funcionales, en el largo plazo, a sus intereses estratégicos, por lo que habría que “apoyarlos y acompañarlos”. La liberación de presos contrarrevolucionarios en el 2010, mediante negociaciones con la iglesia católica y con España, también fue un factor que incidió  en el complejo proceso de distensión actual  entre la UE y Cuba.

El factor norteamericano, por su parte,  fue definitorio en la actuación europea hacia Cuba en momentos como la aprobación de la Ley Helms-Burton, los entendimientos EEUU-UE, las provocaciones en el 2003,  o, en sentido contrario,  el anuncio del restablecimiento de relaciones bilaterales el 17 de diciembre del 2014, que ha permitido un mayor desarrollo de los nexos bilaterales con los Estados miembros y de la UE con Cuba. Se ha percibido un incremento importante de los intereses económicos de los europeos en nuestro país, ante la llamada “pérdida del miedo”  a tener relaciones económicas con Cuba, y las posibilidades de que existan mayores flexibilizaciones ulteriores de las regulaciones del bloqueo contra Cuba. Por primera vez se está tendiendo a una identificación de las políticas norteamericanas con las europeas, no sólo en los objetivos, sino en los métodos.

El factor de los cambios de gobiernos en los Estados Miembros como explicativos de las políticas europeas hacia Cuba se ha visto reflejado en las diferencias entre la agresividad del Gobierno español de Aznar y la intención conciliadora del también Gobierno español de Zapatero. Ambos gobiernos, de manera opuesta, fueron determinantes en el proceso de ruptura del diálogo en el 1996 con la adopción de la Posición Común, o en el levantamiento de las sanciones en el 2008. Tampoco fue igual la postura de Alemania como estado miembro influyente en la postura de la UE hacia Cuba durante los intentos de distensión en el 2001-2003 con el gobierno del partido socialdemócrata de Gerhard Schroeder, que la postura obstruccionista que ha jugado la Cancillería Federal de Angela Merkel en el seno de la UE en el período a partir del 2008, aunque no ha bloqueado el proceso negociador.

Han existido también otras variables  explicativas del curso europeo, ya sea a favor o en contra, del mantenimiento de los nexos con Cuba.  Durante la etapa han sido constantes determinados intereses económicos  en el país, independientemente del nivel de las relaciones políticas, lo que se ha manifestado con mayor fuerza en los momentos en que se perciben mejoras en la economía cubana y cambios favorables a la legislación sobre la inversión  extranjera, como en la actualidad. Se ha percibido como un elemento importante la existencia al interior de la sociedad europea de un importante movimiento de solidaridad con Cuba que, por momentos, ha logrado impactar en la toma de decisiones políticas y sobre todo relativizar  la agresividad de fuerzas de derecha en  determinados gobiernos como el británico, por ejemplo. Un papel importante lo han desempeñado las visitas papales en 1998 y en 2012, así como la mejoría de las relaciones entre el gobierno de Cuba y la Santa Sede y la iglesia católica en la Isla.

La insistencia de algunos sectores europeos de derecha en la promoción de la contrarrevolución interna y externa en Cuba ha generado provocaciones que han implicado la reversión de determinadas tendencias a la normalización de las relaciones, como se observó claramente en el período del 1996 con la provocación de las avionetas, o las acciones  de  la primavera del 2003 que al final llevaron a la adopción de la Posición Común y las sanciones respectivamente. Está claro, por otro lado, que en cuanto al tema Cuba existe al interior de la UE, sus Estados Miembros y en el Parlamento Europeo, un agudo debate con relación al curso a seguir. Esta falta de consenso es la que ha explicado la lentitud en la toma de decisiones respecto a Cuba, así como las contradicciones existentes.

En la medida en que los países miembros de la UE, producto de la crisis, han estado más divididos, se ha hecho más factible la aplicación de la política de bilateralización con los Estados Miembros.  Cuando las decisiones se toman por unanimidad los pasos más importantes hacia Cuba, a nivel de la UE, se han ralentizado o frenado, aunque pueden ser más sólidos. La interacción entre las políticas de los Estados Miembros y la política a nivel comunitario se ha tornado cada vez más compleja  y llena de matices.

Para proyectar un escenario de las relaciones de la UE y sus estados  miembros con Cuba hay que inevitablemente tomar como referencias y lecciones  los factores históricos  mencionados, así como las variaciones que puedan tener estas variables en el futuro. Aunque será un paso de avance y la corrección de un error histórico,  la posible firma del Acuerdo de Cooperación y de Diálogo Político entre Bruselas y la Habana no significará que las relaciones  modifiquen  su patrón de desarrollo histórico: conflicto y  cooperación, tanto a nivel de la UE, como de las relaciones bilaterales de Cuba con los Estados miembros.

La Habana, 8 de junio del 2015

[1] Miembros del equipo de Investigaciones  del Centro de Investigaciones de Política Internacional de la Habana (CIPI), adscripto al Instituto Superior de Relaciones Internacionales.

[2] Sólo se mencionan los países más influyentes al interior de la UE y en las relaciones con Cuba. De manera general, hoy  Cuba tiene relaciones diplomáticas con todos los países de la UE  y tiene Embajadas en  21  de ellos. Hay 18 países de la Unión que tienen representación en la Habana.